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RAPPORT DE L’AJPRED SUR LA LOI ANTI CORRUPTION |
6 mars 2012 |
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LA LOI DU 25 JUILLET 2008 DOIT ETRE AMENDEE POUR ETRE UTILEMENT APPLICABLE. TELLE QU’ELLE EST, ELLE NE DONNE AUCUN POUVOIR A LA COMMISSION ANTI CORRUPTION QUI EST CENSEE ETRE LE FER DE LANCE DE LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION. L’AJPRED PROPOSE TROIS AMENDEMENTS POUR RENDRE UN PEU DE CREDIBILITE A LA COMMISSION ET REDONNER UN PEU D’ESPOIR A UN PEUPLE DESABUSE |
CE QUI MANQUE A LA COMMISSION ANTI CORRUPTION |
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La loi dite « anticorruption » dont il est tant question dans les conversations, les médias et la rue, a suscité tellement d’espoirs dans la population qu’il faut craindre des réactions désordonnées quand dans un an ou deux, comme c’est prévisible, le peuple ne sentira aucun changement dans la gestion des biens publics.
Il faut, en effet, malheureusement, être pessimiste quant à l’efficacité du système mis en place par la loi du n°08-013/AU du 25 juillet 2008 qui au mieux sera peut-être considéré par les historiens comme un premier pas très, très timide vers la moralisation de la vie publique aux Comores, au début du troisième millénaire.
Ce pas, nous risquons, nous, de ne pas le voir du tout, tant les aspects négatifs sont dominants dans ce texte
Mais il n’est pas sans intérêt, avant d’entrer dans le vif du sujet, de faire quelques observations liminaires :
a) La bonne foi des promoteurs de ce texte n’est pas du tout en question, et il faut leur rendre hommage d’avoir au moins essayé de mettre un peu de raison et d’humanité dans une forêt vierge où la raison du plus fort est toujours la meilleure, et où l’homme est toujours un loup pour l’homme!
b) Dans cet hommage rendu aux députés qui ont voté la loi, il faut faire une mention spéciale pour le président DOIFIR BOUNOU, qui, à l’époque présidait l’assemblée de l’Union et dont tout le monde connaît la probité et la droiture et qui a probablement accueilli le projet de loi à bras ouverts
c) Le président Ikililou DHOININE n’a pas moins de mérite puisque c’est lui qui a promulgué ladite loi par décret n° 11-103/PR du 21.06.2011 et nommé la fameuse Commission Nationale de Prévention et de Lutte contre la Corruption.
d) Enfin, il ne faudrait pas penser que les membres de cette commission soient à l’origine de cet échec programmé, ni que leur compétence doive être mise en doute !
L’échec est inscrit dans la structure même du texte qui les a créés comme nous l’allons voir ! 19 articles qui traitent de 3 volets de la corruption dans 9 chapitres ainsi répartis :
· De la déclaration du patrimoine (chap.1)
· Des modifications du code pénal : incriminations et sanctions (chap. 2 et 3)
· De la Commission Nationale de Prévention et de lutte contre la Corruption (chap. 4 à 9)
A. DE LA DECLARATION DU PATRIMOINE
Une liste impressionnante de personnalités sont invitées à déclarer leur patrimoine « dans les 3 mois qui suivent leur nomination » d’après l’article 2 !
Il n’y a pas moins de 21 catégories de personnes visées par cet article depuis le Président de l’Union jusqu’au « personnel des services de sécurité en activité » ; en fait, tous ceux qui de loin ou de près, participent à l’administration de l’Etat et à la gestion de la chose publique !
L’intention est très louable. C’est le premier pas nécessaire vers la transparence. Mais pour que la machine puisse fonctionner, il est indispensable qu’un autre pas soit possible : il faut que la commission ait le moyen légal d’obtenir cette déclaration.
Malheureusement, la lecture du texte ne permet pas de dire que ce moyen existe.
Certes, l’article 11-5° rappelle l’obligation posée par l’art.2, en disant que la CNPLC doit « recueillir et conserver les déclarations de patrimoine des personnes de la vie publique, » certes, un article 166-1 a été ajouté au code pénal pour punir « le défaut de déclaration de patrimoine » mais cette infraction nouvelle ne pourrait, d’après le même article, être constatée que par la voie civile de l’acte extrajudiciaire servi 2 mois au moins avant toute poursuite ! la solution est difficilement soutenable, s’agissant d’une infraction qui relève normalement de la police judiciaire. Une simple mise en demeure administrative aurait amplement suffi, suivie d’une inculpation en cas de résistance abusive ! Mais la saisine du tribunal correctionnel n’a pas été organisée !!!
Nous verrons d’ailleurs que tout se passe comme si les auteurs de la loi voulaient absolument éviter toute solution pénale aux problèmes posés aux membres de la commission.
Il n’y a aucun moyen de contraindre une personne soumise à la formalité de la déclaration de patrimoine d’effectuer cette déclaration et la création du délit est une plaisanterie.
Au demeurant, à l’heure qu’il est, à notre connaissance, aucune déclaration n’est enregistrée. D’ailleurs, l’eût elle été, nous n’en saurions rien puisqu’un chapitre VII intitulé « de l’obligation de respect de la confidentialité et du secret » enferme les travaux de la commission dans un mutisme complet imposé à peine « de 5 à 10 ans d’emprisonnement et d’une amende de 5000.000FC »(art.166-1 alin.3)
En d’autres termes, la publication de ces déclarations dans la presse est et demeure interdite. A quoi donc sert cette formalité ? A quel niveau et à quel moment s’effectue le contrôle ?
B. DES MODIFICATIONS DU CODE PENAL
Il y a eu des modifications notables des articles 156 à 167 du code pénal. Une panoplie d’infractions, nouvelles pour la plupart, sont sensées constituer un barrage dissuasif mais c’est tout à fait illusoire ! La liste est impressionnante : « prise d’avantages injustifiés, prise d’emploi prohibé, favoritisme, commerce incompatible avec la qualité, trafic d’influence, abus de fonctions, enrichissement illicite, défaut de déclaration de patrimoine, dénonciation abusive, etc. »
En même temps que les nouvelles infractions de nouvelles peines apparaissent, plus sévères de manière générale, que les anciennes peines et a priori plus dissuasives ! Mais il ne faut pas se leurrer. Si on avait appliqué normalement les infractions et les peines qui existaient déjà dans le code pénal avant la loi de 2008, nous n’aurions pas à nous poser des questions aujourd’hui sur leur efficacité. Elles auraient réduit considérablement le vaste champ de la corruption. Le fait est que au niveau des juridictions pénales, l’ouverture d’un procès sur un cas de corruption a toujours été un événement exceptionnel et quand le procès s’ouvre c’est bien souvent pour s’arrêter définitivement sur une liberté provisoire sous grosse caution, une ordonnance de non lieu, ou de non informer, une curieuse relaxe etc.
C’est l’impunité qui pérennise et renforce la corruption. On peut inventer toutes les qualifications qu’on veut, on peut doubler ou même tripler le quantum des peines, tant que des poursuites rapides et efficaces ne seront pas organisées, le problème restera entier !
C’est bien ce qu’il faut regretter dans ce deuxième chapitre de la loi qui modifie les articles du code pénal consacrés à la corruption et aux infractions assimilées. Il faut d’abord poser les jalons d’une procédure de saisine simple et rapide avant de songer à modifier les qualifications et les peines.
C. LA COMMISSION NATIONALE DE PREVENTION ET DE LUTTE CONTRE LA CORRUPTION (CNPLC)
La loi consacre 5 chapitres à cet organisme nouveau en précisant dès le début qu’il s’agit d’une « autorité administrative indépendante » (article 7) « de conseil, de prévention et de lutte contre la corruption » (art.8)
Ainsi définie, la commission pose nécessairement deux questions :
· En quoi consiste l’indépendance de la commission ?
· Que peut-on attendre de la triple mission confiée à la CNPLC ?
1. En quoi consiste l’indépendance de la commission ?
Le chapitre V de la loi, qui ne comprend que deux articles (9 et 10) répond à la question. L’art. 9 nous indique que « les membres de la Commission sont protégés de toute forme de pression, d’intimidation provenant d’entités politiques, économiques ou autres » (sic) La déclaration est générale et prometteuse. Malheureusement, elle ne correspond à rien de concret, rien de précis dans la suite du texte qui reste désespérément vague.
Il est dit à l’article 9 que le commissaire général est choisi par le Président de l’Union dans une liste de « 3 candidats présentés par la majorité simple de ses membres réunis à cet effet » Son adjoint, lui, est choisi par le même président, dans une liste de deux candidats présentés par les 7 membres de la commission.
Il faut dire ici un mot de la nomination de ces 7 membres. Ils sont désignés par le Président de l’Union, l’Assemblée, le Ministre des Finances, le Ministre de la justice, les organisations professionnelles du secteur privé, et le corps judiciaire. Chacun de ces différents acteurs a droit à une désignation, une seule à l’exception du président de l’Union qui, lui, a le droit de désigner deux fois. Si l’on veut bien se souvenir que c’est également lui qui choisit les ministres, on comprend bien qu’en réalité il désigne 4 membres et qu’il est en fin de compte le maître de la composition de la CNPLC.
Maître de la composition, il influe également sur le fonctionnement de façon décisive puisqu’aussi bien c’est lui, qui choisit le Commissaire général et ses adjoints sur une liste de personnes proposées par la commission. Celle-ci n’est donc pas libre de choisir ses chefs et dans la mesure où elle est obligée de proposer plus d’une personne au décret présidentiel, on ne peut plus se faire d’illusions sur sa marge de manœuvre.
Enfin il nous est indiqué que la commission doit « rendre compte » au Président de l’Union et à celui de l’Assemblée….tous les ans !!! (art. 10) une formalité de routine en quelque sorte, et l’on constate avec stupéfaction que tous les efforts de la commission aboutissent à un rapport annuel de routine sans donner lieu à aucune procédure judiciaire ou administrative contre les coupables repérés au cours des investigations.
Si l’on voulait proclamer solennellement que la commission dépendait du président de l’Union, on ne s’y prendrait pas autrement. Toute l’architecture du texte l’explique.
2.
Que peut-on attendre de la triple mission confiée à la CNPLC ?
L’art.11 énumère en détails les attributions de la commission :
a) Exploiter les informations et enquêter sur les faits de corruption
b) Rechercher dans la législation, les règlements, les procédures et les pratiques administratives les facteurs de corruption afin de recommander des réformes visant à les éliminer
c) Dispenser des conseils pour la prévention de la corruption à toute personne, ou organisme public ou privé et recommander des mesures notamment d’ordre législatif et réglementaire de prévention de la corruption
d) Eduquer la population sur les dangers de la corruption et la nécessité de la combattre, mobiliser les soutiens publics
e) Recueillir et conserver les déclarations de patrimoine
f) Coopérer avec les organismes nationaux, étrangers et internationaux de lutte contre la corruption et infractions assimilées
A la fin de cet article, nous découvrons sans surprise que les enquêtes menées par la commission n’ont aucune issue judiciaire puisque les enquêteurs eux-mêmes n’ont pas la qualité d’officiers de police judiciaire. Les fonctions énumérées sont en effet celles de savants chercheurs dont les travaux s’apparenteraient plutôt à ceux du CNDRS !!!!
Mais les chercheurs du CNDRS sont plus libres et plus utiles parce qu’ils ont, eux, le droit de diffuser les résultats de leurs recherches. Leurs travaux sont à la disposition des étudiants, des chercheurs, des journalistes et de tous ceux qui ont envie de savoir !
Au contraire, les membres de la CNPLC doivent garder un silence religieux sur les enquêtes et leurs résultats aux termes du chapitre VII intitulé : « de l’obligation de respect de la confidentialité et du secret, » avec un seul article, l’article 14 qui apparaît bien comme le cadenas du système institué par la loi de 2008.
Le premier alinéa annonce bien la couleur : « tout le personnel de la commission nationale contre la corruption et de ses branches territoriales sont tenues de préserver la confidentialité et le secret relatifs au fonctionnement interne et aux investigations menées par la commission. »
Le second lève toute équivoque, il annonce un châtiment de « 5 à 10 ans de prison et une amende de 5.000.000 FC » à « tout membre de la commission qui aura révélé tout ou partie de ces informations confidentielles »
La boucle est fermée par les anciens membres de la Commission qui à peine des mêmes sanctions doivent garder le même silence jusqu’à la fin de leurs jours !!!
Pour ne rien oublier, on a pensé à ceux qui sans faire partie de la commission, pourraient avoir d’une manière ou d’une autre, connaissance des investigations menées par elle, et qui pourraient être amenées à se permettre quelques indiscrétions.
Le législateur a prévu pour ces personnes des peines de 2 à 5 ans de prison et une amende de 1000000 FC !
Les 3 articles suivants édictent des mesures de protection des « dénonciateurs » et des « témoins » Des dénonciateurs de quoi puisque personne n’a le droit de savoir !?
Des témoins de quoi et pourquoi donc, puisqu’il il n’y aura jamais de procès ?
CONCLUSIONS
La loi du 25 juillet 2008 a le mérite d’exister. Elle n’est pas inutile puisqu’elle indique clairement que le législateur comorien essaie de s’attaquer au mal qui ronge le pays et qui doit être éradiqué à tout prix ! Mais il faut reconnaître que telle qu’elle est, aujourd’hui, elle ne propose aucun remède crédible ! La corruption ne peut être combattue que par la presse et la justice, c’est-à-dire précisément par les deux voies que le texte législatif a résolument écartées et interdites sous peine de prison et d’amende !!!
C’est pourquoi l’AJPRED propose que ce double obstacle soit levé, et qu’il soit permis aux membres de la Commission
a) de saisir directement le Procureur de la République des cas qui leur semblent relever des juridictions pénales
b) Qu’il leur soit accordé à cet effet et pour les enquêtes qu’ils mènent la qualité d’officier de police judiciaire
c) De rendre compte à l’opinion publique dans des communiqués et des conférences de presse des résultats de leurs travaux et recherches
Il faudrait envisager à très court terme, la création d’une cour criminelle spéciale qui aurait pour tâche d’examiner les procès-verbaux dressés par les membres de la commission.
On pourrait atteindre le même objectif en étendant les pouvoirs de celle-ci, quitte à créer en son sein deux formations, l’une spécialisée dans l’instruction des dossiers, l’autre dans le jugement.
Sans ces réformes minimales, on ne peut pas parler sérieusement de lutte contre la corruption.
P/ l’AJPRED
Le Président
Ali ABDOU ELANIOU
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